Pagi hari setelah pemungutan suara yang meningkatkan Palestina menjadi negara pengamat non-anggota, para pejabat Perserikatan Bangsa-Bangsa dibuat bingung ketika melihat bangku delegasi Palestina di aula Majelis Umum. Tanda yang dulu bertuliskan “Palestina” diganti dengan yang bertuliskan “Negara Palestina” – meskipun mesin khusus yang biasanya menghasilkan tanda-tanda ini di PBB untuk sementara rusak.
Pejabat PBB mengatakan kepada anggota delegasi Palestina – yang tampaknya telah membuat tanda baru di tempat lain – bahwa mereka tidak berwenang untuk mengubah tanda itu sendiri dan bahwa mereka mengganti tanda yang dibuat sendiri yang menyatakan kenegaraan dengan yang lama. ganti, menurut Haaretz. Selama Palestina hanyalah negara non-anggota, para pejabat bersikeras, ia tidak dapat secara mandiri meminta namanya diubah pada plakat yang menghiasi banknya.
Jadi apakah “Palestina” sekarang menjadi sebuah negara, atau tidak? Pada tanggal 29 November, PBB memberikan suara sangat mendukung resolusi menurut status negara pengamat non-anggota Palestina (dengan 138 negara memberikan suara mendukung, 9 menentang dan 41 abstain). Tapi apakah pemungutan suara di Majelis Umum PBB – di mana resolusi pro-Palestina memiliki mayoritas hampir secara otomatis – memiliki kekuatan untuk memberikan status kenegaraan yang bonafid kepada suatu entitas?
Menurut beberapa, non-anggota negara status jelas menyiratkan bahwa Palestina memang sebuah negara.
Kepemimpinan Palestina tampaknya berpikir demikian. “Kami sekarang memiliki sebuah negara,” kata Presiden Otoritas Palestina Mahmoud Abbas dengan penuh kemenangan di Ramallah setelah kembali dari New York pekan lalu.
Abbas tahu betul bahwa kemenangannya di PBB tidak banyak berubah di lapangan, dan bahwa dia masih tidak menguasai sebagian besar wilayah yang dia klaim untuk negara. Namun dia berpendapat bahwa untuk selanjutnya Palestina harus dianggap sebagai negara yang diduduki. Sejarah mengetahui banyak negara bagian yang diduduki oleh kekuatan asing dan tidak kehilangan status kenegaraan seiring dengan kontrol yang sebenarnya.
Apakah mungkin untuk berargumen bahwa kenegaraan yang sebenarnya baru saja datang penuh keanggotaan PBB? Saat ini, hanya Palestina dan Vatikan yang memiliki status pengamat non-anggota, dan orang mungkin tergoda untuk mengatakan bahwa keduanya bukanlah negara yang utuh. Namun, Swiss memegang status ini dari tahun 1948 hingga 2002. Tidak ada yang akan berpendapat bahwa Swiss bukanlah negara yang nyata sampai menjadi anggota penuh PBB 10 tahun yang lalu.
Kosovo, yang mendeklarasikan kemerdekaannya pada tahun 2008, bahkan tidak berstatus negara non-anggota, namun setengah dari negara anggota PBB telah mengakui negara tersebut (termasuk AS, Kanada, dan 22 dari 27 negara anggota Uni Eropa – meskipun bukan Israel). .
Jelas bahwa status suatu entitas di PBB tidak hanya menentukan apakah ia sebuah negara atau bukan. (Mencari klarifikasi, The Times of Israel meminta komentar kantor PBB di Israel, tetapi tidak ada tanggapan yang diterima pada saat memposting artikel ini.)
Apa kriteria hukum internasional untuk kenegaraan?
“Perserikatan Bangsa-Bangsa tidak memiliki wewenang untuk mendirikan negara,” kata Alan Baker, mantan penasihat hukum kementerian luar negeri Israel. “Resolusi itu hanya meningkatkan delegasi pengamat Palestina menjadi negara non-anggota untuk tujuan internal di dalam PBB dan badan-badan konstituennya,” tulisnya di Haaretz hari Selasa. “Resolusi Majelis Umum tidak dapat menentukan hukum internasional. Mereka tidak bisa memaksa negara. Ini adalah rekomendasi tidak mengikat yang menunjukkan posisi negara-negara yang memilihnya.”
Kriteria yang diterima secara internasional untuk kenegaraan termasuk “wilayah yang bersatu, kapasitas untuk pemerintahan yang bertanggung jawab dan kesiapan untuk mematuhi kewajiban internasional,” kata Baker, menambahkan bahwa “bahkan pendukung Palestina yang paling optimis pun setuju bahwa jalan Palestina masih panjang sampai mereka memenuhi persyaratan ini.”
Baker merujuk pada langkah-langkah tertentu yang digariskan oleh 1933 Konvensi Montevideo tentang Hak dan Kewajiban Negara, yang secara tradisional diakui sebagai tolok ukur untuk menentukan apa yang dimaksud dengan negara menurut hukum internasional. Menurut pasal pertama konvensi, suatu negara harus memiliki kualifikasi sebagai berikut:
- a) penduduk tetap
- b) daerah tertentu
- c) pemerintah; Dan
- d) kemampuan untuk mengadakan hubungan dengan negara-negara lain.
Pasal 3 menyatakan bahwa “keberadaan politik negara tidak bergantung pada pengakuan oleh negara-negara lain,” membuat Baker dan yang lainnya berpendapat bahwa fakta bahwa 138 negara telah memberikan status negara non-anggota Palestina tidak berarti bahwa itu benar-benar tidak ada. t negara – karena tidak memenuhi empat kriteria.
Memang, dapat dikatakan bahwa Palestina yang ada saat ini tidak memenuhi semua persyaratan Montevideo. Meskipun memiliki populasi, wilayah yang ditentukan (resolusi PBB berbicara tentang “perbatasan pra-1967”) dan hubungan diplomatik dengan negara lain, tidak mungkin untuk mengatakan bahwa Otoritas Palestina adalah pemerintahan yang berfungsi yang mengontrol wilayah yang mengatur apa yang diklaimnya. untuk sebuah negara bagian. Gaza dijalankan oleh Hamas, dan Kesepakatan Oslo yang ditandatangani oleh Organisasi Pembebasan Palestina dengan Israel pada tahun 1993 memberi Palestina tingkat otonomi tertentu atas beberapa wilayah di Tepi Barat. Tapi tidak ada yang akan mengklaim bahwa Palestina memiliki kedaulatan penuh.
“Ketika Anda memiliki banyak negara dan lembaga PBB yang mengakui suatu negara, akan sulit untuk mengatakan bahwa itu bukan negara, meskipun beberapa orang akan mengatakan bahwa syarat esensial tidak pernah terpenuhi.
Namun kriteria Montevideo, yang membentuk dasar dari apa yang disebut teori penjelasan kenegaraan, bukanlah satu-satunya titik acuan yang membantu menentukan kenegaraan. Aliran pemikiran yang berlawanan, yang dikenal sebagai teori konstitutif, menyatakan bahwa hukum internasional mengakui suatu entitas sebagai negara hanya jika telah diakui oleh negara lain. Penganut teori selanjutnya berpendapat bahwa karena sebagian besar negara di dunia memberikan suara mendukung kenegaraan Palestina, Palestina jelas harus dianggap sebagai negara.
Beberapa ahli hukum tampaknya cenderung menggabungkan dua aliran pemikiran ketika mempertimbangkan masalah Palestina.
“Pengakuan kolektif dapat menyempurnakan kepatuhan yang tidak sempurna terhadap kriteria (Montevideo), dan sebagai alternatif, non-pengakuan kolektif dapat secara efektif mencegah kepatuhan terhadap kriteria tersebut,” kata John Cerone, direktur Pusat Hukum dan Kebijakan Internasional di New Sekolah Hukum Inggris di Boston.
“Kami dulu mengatakan bahwa pengakuan oleh pihak lain adalah penjelasan, tetapi hari ini kami tahu bahwa sebenarnya itu juga memainkan peran konstitutif,” kata profesor Universitas Tel Aviv, Aeyal Gross. “Ketika Anda memiliki banyak negara bagian dan lembaga PBB yang mengakui suatu negara, akan sangat sulit untuk mengatakan itu bukan negara, meskipun beberapa akan terus tidak mengakuinya dan mengatakan bahwa syarat esensial tidak pernah terpenuhi.”
Kriteria Montevideo memungkinkan definisi ketat tentang kenegaraan, tetapi persepsi dunia tidak dapat lagi diabaikan, kata Gross, seorang ahli hukum internasional. Ambil Republik Turki Siprus Utara sebagai contoh. Ankara adalah satu-satunya negara yang mengakui “negara bagian” ini; seluruh dunia menganggap bagian utara pulau Mediterania diduduki secara ilegal oleh Turki dan secara sah menjadi milik Republik Siprus. Turki dapat melakukan kontrol penuh atas wilayah tersebut dan memenuhi kriteria Montevideo lainnya, tetapi tidak ada yang menerima klaim Turki atas wilayah ini dan oleh karena itu Republik Turki Siprus Utara tidak diakui sebagai sebuah negara.
“Ketika berbicara tentang wilayah Palestina yang diduduki, karena mereka bukan bagian dari wilayah Israel dan banyak komunitas internasional berpikir bahwa orang Palestina memiliki hak untuk menentukan nasib sendiri di negara mereka sendiri, lebih mudah bagi orang untuk melihatnya. sebagai ‘untuk menerima negara,” kata Gross.
“Pertanyaannya adalah, apakah Anda melihat apakah ada kontrol independen atas wilayah, atau apakah Anda melihat apakah ada hak legal untuk menjadi negara? Saat ini lebih banyak kecenderungan untuk melihat hak-hak kenegaraan. Jika Anda memiliki hak atas sebuah negara dan telah berhasil memiliki kendali atas wilayah tersebut, maka kami semakin bersedia untuk menganggap Anda sebagai sebuah negara, bahkan jika Anda secara praktis tidak sepenuhnya mandiri,” kata Gross.
Menolak kenegaraan Palestina, di sisi lain, akan seperti memberikan hadiah kepada mereka yang menyangkal hak-hak hukum warga Palestina, tambahnya.
Meskipun tidak ada yang berubah sejak 29 November, masalah kenegaraan Palestina melampaui ranah teoretis. Yerusalem dengan keras menentang upaya Palestina untuk status negara non-anggota dari PBB, melihatnya sebagai pengkhianatan terhadap proses negosiasi bilateral, khawatir hal itu akan mendorong orang Palestina untuk percaya bahwa mereka dapat mencapai kemerdekaan penuh tanpa melegitimasi dan berurusan dengan Israel. kompromi, dan karena takut bahwa peningkatan tersebut akan memungkinkan Palestina untuk menyeret Israel ke Pengadilan Kriminal Internasional atas tuduhan kejahatan perang.
Pada tahun 2009, Menteri Kehakiman Palestina, Ali Khashan, meminta ICC untuk menyelidiki tindakan Israel di Tepi Barat dan Gaza. Pada bulan April tahun ini, kantor kejaksaan menolak permintaan tersebut, mencatat bahwa karena status Palestina adalah “pengamat” dan bukan “negara non-anggota”, maka tidak memiliki yurisdiksi untuk meluncurkan penyelidikan atas tindakan yang dilakukan di Palestina.
‘Atas nama siapa perintah itu diberikan? Inilah ujian utama bagi kenegaraan’
Saat ini, argumen ini tidak berlaku lagi, dan para pemimpin Palestina telah mengancam akan membawa Israel ke ICC. Sejauh ini, ICC tidak mengetahui kemampuan Palestina untuk menuntut Israel. Sehari setelah pemungutan suara GA, kantor kejaksaan mengeluarkan pernyataan singkat yang mengatakan akan “mempertimbangkan implikasi hukum dari resolusi ini.”
“Tantangan bagi ICC adalah untuk menunjukkan bahwa keputusannya bukanlah pilihan politik, tetapi merupakan hasil analisis hukum,” tulis Cerone dalam sebuah artikel untuk American Society of International Law. “Apa pun keputusan yang diambil, kemungkinan akan ditolak sebagai pilihan politik oleh kubu lawan (baik sebagai contoh lain dari bias anti-Israel dalam organisasi internasional atau sebagai penyimpangan dari tekanan politik yang dilakukan oleh Amerika Serikat).
Hukum internasional mungkin tidak memiliki jawaban ya atau tidak untuk pertanyaan tentang negara Palestina, tetapi menurut profesor hukum Israel Eyal Benvenisti, orang Palestina sendirilah yang dapat menentukan apakah Palestina akan diakui sebagai negara nyata atau tidak di masa depan. .tidak. .
“Atas nama siapa perintah itu diberikan? Ini adalah ujian utama bagi kenegaraan,” katanya. “Jika PA menjalankan kekuasaan yang diberikan kepada mereka oleh Kesepakatan Oslo, itu berarti bahwa mereka adalah lembaga yang kewenangannya didasarkan pada kesepakatan antara Israel dan PLO, yang secara langsung menunjukkan bahwa (Palestina) bukan sebagai sebuah negara.”
Suatu negara tidak menjadi negara dengan deklarasi, tetapi dengan tindakan, tambah Benvenisti, yang dianggap sebagai salah satu pakar terkemuka dunia dalam masalah kenegaraan dalam hukum internasional.
“Kenegaraan adalah tanggung jawab,” katanya. “Anda tidak dapat menjadi sebuah negara tanpa kemampuan untuk bertindak seperti sebuah negara dan tanpa bertindak secara efektif seperti itu. Beban ada pada mereka untuk membuktikan bahwa mereka adalah sebuah negara.”